10. Administratieve lasten

Voor aanbieders die voor verschillende gemeenten werken, levert dit een forse extra administratieve belasting op^10.1. Veel aanbieders werken voor meerdere gemeenten: meer dan een derde van de aanbieders leverde in 2021 jeugdzorg in meer dan vijf gemeenten^10.2. Deze aanbieders kunnen te maken hebben met talloze verschillende productcodes^10.3. Veel aanbieders hebben sinds de decentralisatie dan ook te maken met een complexere bedrijfsvoering^10.4.

Veel van de bureaucratie in de jeugdzorg zou echter onnodig zijn^10.5. Voor een deel wordt deze bureaucratie verklaard vanuit wederzijds wantrouwen: gemeenten vertrouwen de aanbieders niet en de aanbieders vertrouwen de gemeenten – en elkaar – niet^10.6.

Het aandeel administratie in het werk van een jeugdzorgprofessional kan oplopen tot 30%^10.7. Niet alleen vanwege de eisen die gemeenten stellen, maar ook omdat professionals zich uitgebreid moeten verantwoorden bij hun leidinggevenden voor de verrichte werkzaamheden. Daarnaast vergt overdracht van zorg naar een andere professional ook veel administratieve handelingen^10.8. Veel professionals zijn dan ook ontevreden over de hoge administratieve lasten^10.9. In een onderzoek onder 1.132 jeugdzorgprofessionals gaf 75% aan te veel tijd aan administratieve lasten te besteden en was 83% van mening dat de bureaucratie ten koste gaat van de kwaliteit van de zorg^10.10. Uit een inventarisatie onder jeugdzorgprofessionals uit 41 jeugdzorgregio's kwam naar voren dat tijdschrijven de grootste administratieve ergernis van jeugdzorgprofessionals is. Daarna volgen beschikkingen en interne verantwoordingsprocessen van aanbieders^10.11.

Er worden wel initiatieven ontplooid om de bureaucratie aan te pakken. Zo is er het programma '(Ont)Regel de Zorg' van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, dat tot doel heeft onnodige of omslachtige regels in de zorg, waaronder de jeugdzorg, terug te dringen. In het kader van dit programma worden bijvoorbeeld goede voorbeelden van ontregelen verzameld en gepubliceerd op een website^10.12. Ook heeft de VNG eind 2022 contractstandaarden voor de jeugdzorg vastgesteld. Deze standaarden hebben echter alleen betrekking op randvoorwaarden, de zogenaamde niet-kernbedingen. Desalniettemin zou uniformiteit in de randvoorwaarden moeten bijdragen aan het terugdringen van de administratieve lasten en bovendien aan het verminderen van afstemmingsproblemen en fouten^10.13. Ook is er een concept Model Prestatiecodes Jeugdzorg, dat beoogt de veelheid aan productcodes die gebruikt worden door gemeenten – bijna 4.000 – te vervangen door ongeveer 25 standaard productcodes, om zo de administratieve lasten terug te dringen. Kanttekening bij dit model is wel dat het alleen gebruikt kan worden bij productiebekostiging en niet bij resultaatbekostiging of populatiebekostiging^10.14. De invoering van het Model Prestatiecodes Jeugdzorg wordt nader onderzocht^10.15.

Een ander knelpunt bij het aanpakken van administratieve lasten is dat hier ook juridische haken en ogen aan zitten. Gemeenten die bijvoorbeeld niet in alle gevallen bij het toekennen van jeugdzorg een beschikking afgeven, handelen daarmee in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb)^10.16.

Uit de accountgesprekken van de Jeugdautoriteit In meer dan de helft van de accountgesprekken (64 van 104) gaven aanbieders aan knelpunten te ervaren rondom administratieve lasten en tarieven. Zo werd bijvoorbeeld genoemd dat gemeenten verschillende inkoopsystemen hebben en er een grote diversiteit is aan contractvoorwaarden en verantwoordingseisen. De aanbieders gaven aan dat dit leidt tot hoge administratieve lasten. Een specifiek knelpunt dat door twee aanbieders aangestipt werd is dat er ook grote verschillen zijn tussen de ICT-systemen van gemeenten. Een onderwerp dat ook werd genoemd door 4 van de 104 aanbieders zijn de administratieve lasten en lagere doorberekende tarieven die volgen uit constructies met hoofd- en onderaannemerschap.

Nadere beschouwing

"Onnodig veel jeugdzorggeld gaat op aan administratie"^10.17. "Administratiedruk jeugdzorg woekert voort ondanks belofte ministerie"^10.18. "Personeel klaagt over slechte jeugdzorg en hoge werkdruk: ‘Veel administratieve rompslomp'"^10.19. Een greep uit de koppen van nieuwsberichten over de jeugdzorg van de laatste jaren. De beeldvorming bestaat dat de jeugdzorg gebukt gaat onder een enorme administratieve lastendruk. Dit zou ook de belangrijkste reden zijn waarom jeugdzorgprofessionals ontevreden zijn over hun werk en velen zelfs zouden overwegen te stoppen.

Maar waar wordt precies over gesproken als het over ‘administratieve lastendruk’ gaat? Over dossiervorming, over tijdschrijven, over personeelsadministratie? Over lasten voor aanbieders of over lasten voor gemeenten? En wat is er eigenlijk precies bekend over de administratieve lastendruk in de jeugdzorg?

Administratieve lasten, ook wel aangeduid als regeldruk of bureaucratie, hoewel met deze begrippen niet altijd precies hetzelfde bedoeld wordt, kunnen gedefinieerd worden als de kosten die organisaties moeten maken om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit wetten en regels: het documenteren, registreren, bewaren en verstrekken van informatie. Administratieve lasten zijn niet hetzelfde als overhead: overhead omvat meer dan alleen administratieve lasten en bestaat uit alle kosten die niet direct gemaakt worden ten behoeve van het primaire proces van een organisatie, zoals bijvoorbeeld het management.

Hoewel Actal (Adviescollege toetsing administratieve lasten, de voorloper van het huidige Adviescollege toetsing regeldruk) in een ex-ante toets stelde dat de (destijds nog concept-) Jeugdwet tekortschoot inzake het verminderen van de regeldruk in de jeugdzorg^10.20, nam de regering de meeste adviezen van Actal met betrekking tot de wet niet over. Wel werd vermindering van administratieve lasten expliciet als doel van de Jeugdwet opgenomen in de Memorie van Toelichting^10.21.

Afgaande op onderzoek dat de afgelopen jaren verricht is naar bureaucratie in de jeugdzorg, lijkt het erop dat de Jeugdwet wat dit betreft het tegenovergestelde bereikt heeft van wat beoogd werd. Hoewel in veel onderzoek naar de jeugdzorg aandacht wordt besteed aan administratieve lasten, is niet heel veel onderzoek specifiek naar dit onderwerp verricht. Hier worden enkele onderzoeken naar administratieve lasten schematisch weergegeven:

Onderzoek	Respondenten	Link
Ketenbureau 2020	Jeugdzorg aanbieders (76) Wmo aanbieders (23) Jeugdzorg + Wmo aanbieders (76) Gemeenten/regio’s (108)	i-sociaal domein
Jeugdzorg Nederland 2018	GI’s (8) Jeugdhulp aanbieders (24)	Rapport (jeugdzorgnederland.nl)
Pointer en FNV 2021	Jeugdzorgprofessionals (2757)	Driekwart jeugdzorgmedewerkers denkt aan stoppen vanwege administratiedruk | KRO-NCRV
Q-Consult 2017	Jeugdzorg, Wmo, Wlz en Zvw wijkverpleging aanbieders (239)	Oplossingen vermindering administratieve lasten langdurige zorg - Q-Consult Zorg (qconsultzorg.nl)
Sociale Vraagstukken 2019	Jeugdzorgprofessionals (298 in 2014; 301 in 2015; 286 in 2017)	Jeugdzorgwerkers ervaren minder impact van hun werk en onverminderde bureaucratie – Sociale Vraagstukken

Zoals te zien in het schema, richtten deze onderzoeken zich op verschillende partijen die met administratieve lasten te maken hebben: gemeenten, aanbieders en jeugdzorgprofessionals. Desalniettemin vallen er op basis van deze onderzoeken enkele samenvattende conclusies te trekken.

Aanbieders

De belangrijkste oorzaak voor de toegenomen administratieve lasten voor aanbieders ligt in de decentralisatie, waardoor iedere gemeente een eigen beleid met betrekking tot inkoop, bekostiging en verantwoording kan voeren. Dit leidt tot een diversiteit aan contracten met bijbehorende administratieve lasten bij het opstellen van nieuwe contracten, het vaststellen van afspraken over de administratieve afhandeling van de zorg, productcodes, verantwoording en facturatie- en betaalperioden. Systemen en processen moeten hier ook op aangepast worden. Daarnaast ervaren aanbieders administratieve lasten bij het verkrijgen van toewijzingen en het berichtenverkeer, het toepassen van het woonplaatsbeginsel en accountantscontroles.

Gemeenten

Gemeenten hebben er ook administratieve lasten bij gekregen, omdat zij nu verantwoordelijk zijn voor de inkoop van de zorg en het toezicht op de zorg. Gemeenten hebben echter alleen met hun eigen, zelf vastgestelde procedures te maken, terwijl aanbieders vaak met veel verschillende gemeenten en dus verschillende procedures te maken hebben.

Jeugdzorgprofessionals

Van de ondervraagde jeugdzorgprofessionals in het onderzoek van Pointer en FNV zegt 98% dat de administratieve lasten niet zijn afgenomen in de jaren na de decentralisatie en zegt 76% “wel eens” te overwegen te stoppen vanwege de administratieve lasten. Het op Sociale Vraagstukken gepubliceerde onderzoek stelt dat administratieve lasten – in combinatie met hoge werkdruk – op termijn de motivatie en voldoening van jeugdzorgprofessionals eroderen.