6. Aanbieders

Gemeenten ervaren dat deze groei samenwerking en sturing in de weg staat, zeker als aanbieders met elkaar moeten concurreren^6.2. Gemeenten kunnen ervoor kiezen met een beperkt aantal aanbieders te werken die verantwoordelijk zijn voor de geleverde zorg, maar deze voor een deel uitbesteden aan onderaannemers. Dit kan voordelen hebben omdat onderaannemerschap kan bijdragen aan een integrale zorgaanpak, maar er zijn ook nadelen zoals een toename van administratieve lasten bij aanbieders^6.3. Zowel hoofd- als onderaannemers zijn bijvoorbeeld extra tijd kwijt aan afstemming en verantwoording^6.4. De Jeugdautoriteit doet in 2023 onderzoek naar hoofd- en onderaannemerschap in de jeugdzorg om inzicht te verkrijgen in de mate waarin deze constructie gebruikt wordt en de kansen en risico’s die dit voor de continuïteit van de zorg met zich meebrengt.

Financiële situatie van aanbieders

Wanneer zorgaanbieders in financiële problemen komen vormt dit een risico voor de continuïteit en beschikbaarheid van de zorg. Uit een onderzoek van de Jeugdautoriteit in 2018 onder 109 cruciale jeugdzorgaanbieders bleek dat 44 aanbieders een hoog risico hadden met betrekking tot de continuïteit^6.5. Een hierop volgend verdiepend onderzoek wees uit dat bij 12 van deze 44 aanbieders de continuïteit van de zorg (op onderdelen) binnen een jaar in gevaar zou kunnen komen^6.6.

Ander onderzoek van de Jeugdautoriteit onder 226 jeugdzorgaanbieders met een omzet van meer dan €2 miljoen op jeugdzorg wees uit dat de financiële positie van deze aanbieders in 2019 was verslechterd in vergelijking met 2018. Van deze aanbieders was bij 81 (36%) sprake van een hoog risico op discontinuïteit, bij 90 (40%) een gemiddeld risico en bij 55 (24%) een laag risico. Aanbieders die voornamelijk jeugdzorg aanbieden lijken grotere financiële risico’s te lopen dan aanbieders die ook zorg aanbieden vanuit andere wettelijke kaders als de Wet langdurige Zorg, Wet maatschappelijke ondersteuning of Zorgverzekeringswet, de zogenaamde gecombineerde aanbieders^6.7.

Van 245 aanbieders, die samen 94% van de totale omzet in de sector vertegenwoordigen, leden er 54 (22%) verlies in 2020^6.8. In 2019 waren dat er nog 72 (29%). Dit kan te maken hebben met de compensatie voor de schade door de coronapandemie die aanbieders in 2020 ontvingen. Ongeveer de helft leed desondanks in beide jaren verlies, wat een aanwijzing kan zijn dat de verliezen structureel zijn^6.9. Van de 250 tot 300 aanbieders met een omzet op jeugdzorg van boven de €2 miljoen schommelde het percentage dat verlies leed de afgelopen vier jaar rond de 20%. In 2021 werd van 23% van deze aanbieders geconstateerd dat zij een hoog risico liepen als het ging over de continuïteit^6.10. De afgelopen jaren had de Jeugdautoriteit gemiddeld zo’n 18 tot 20 aanbieders in casuïstiek: dat wil zeggen dat het voortbestaan van deze aanbieders acuut bedreigd werd.

Oorzaken voor financiële problemen

De negatieve financiële resultaten worden geweten aan te lage tarieven (onder de kostprijs) en tekorten op de arbeidsmarkt waardoor duur ‘personeel niet in loondienst’ ingehuurd moet worden. Deze kosten namen in 2019 met 6,3% toe en in 2020 met 6,8%^6.11. Ook administratieve lasten en verschillen in voorwaarden tussen gemeenten worden genoemd als oorzaken van financiële problemen^6.12, alsook een korte looptijd van contracten^6.13. In de dagelijkse praktijk hoort de Jeugdautoriteit ook dat inflatie (10% in 2022^6.14) en toegenomen energiekosten aanbieders in de problemen brengen. Dit zijn echter recente ontwikkelingen die in de cijfers over 2021 nog niet terug te zien zijn.

Wat verder opvalt is dat kleinere organisaties gemiddeld een beter rendement behalen dan grotere organisaties^6.15. Aanbieders met een omzet op jeugdzorg van minder dan €2 miljoen realiseerden in 2021 gemiddeld 6,3% winst, tegen 3,2% voor aanbieders met een omzet tussen de €2 miljoen en €20 miljoen en 1,2% voor aanbieders met een omzet van meer dan €20 miljoen^6.16. Dit kan te maken hebben met het feit dat grote aanbieders een complexere bedrijfsvoering hebben en te maken hebben met meer administratieve lasten vanwege een groot aantal verschillende opdrachtgevers^6.17. Wat ook een rol speelt is dat er in veel gemeenten ruimte is voor kleine aanbieders om alleen winstgevende zorg te verlenen, waardoor de minder rendabele zorg overblijft voor grotere aanbieders^6.18. Sommige aanbieders trachten financiële risico’s in te perken door te sturen op het vergroten van het marktaandeel, soms tot ver buiten de eigen regio^6.19.

Aanbieders die hogere kosten niet konden verdisconteren in de tarieven, trachtten dit op te vangen door bijvoorbeeld efficiënter te werken, een beroep te doen op het eigen vermogen of door bijdragen van andere onderdelen van een concern^6.20. Dit laatste betreft de reeds genoemde gecombineerde aanbieders, die bijvoorbeeld overhead voor een deel dekken vanuit inkomsten uit andere wettelijke kaders. Dit vertekent wel het beeld van de resultaten die deze aanbieders kunnen boeken op basis van inkomsten uit de jeugdzorg^6.21. Het is bovendien een risico voor de continuïteit, omdat aanbieders er op een bepaald moment voor kunnen kiezen geen jeugdzorg meer te bieden als dit structureel verliesgevend is. De Jeugdautoriteit doet daarom in 2023, in samenwerking met de Nederlandse Zorgautoriteit, onderzoek naar de verschillende financieringsbronnen van deze gecombineerde aanbieders om in kaart te brengen op welke wijze de zorg die zij leveren gefinancierd wordt.

Gecertificeerde Instellingen

Als het specifiek gaat om de Gecertificeerde Instellingen (GI’s), de organisaties die belast zijn met de uitvoering van maatregelen in het kader van de jeugdbescherming en jeugdreclassering, waren er al zorgen over de continuïteit voor de invoering van de Jeugdwet^6.22. Na de decentralisatie zijn de financiële positie, werkdruk en kwaliteit bij de GI’s verder onder druk komen te staan^6.23. Dit komt omdat de GI’s met een veelheid aan wettelijke kaders te maken hebben (als het gaat om certificering, inkoop, justitiële partners, de markt) en een gebrek aan weerstandsvermogen hebben (het deel van het eigen vermogen dat beschikbaar is om financiële tegenvallers op te vangen)^6.24.

"Wanneer zorgaanbieders in financiële problemen komen vormt dit een risico voor de continuïteit en beschikbaarheid van de zorg"

Paradoxaal is dat waar de problemen in de jeugdhulp voor een groot deel veroorzaakt worden door de forse toename van het gebruik, de GI’s juist problemen ondervinden door het feit dat het aantal maatregelen al meerdere jaren een afname laat zien. Deze afname is een gevolg van een veranderende visie op het gedwongen kader, iets waar de GI’s zelf geen invloed op hebben, evenmin als op de instroom omdat die bepaald wordt door de kinderrechter, jeugdstrafrechter of officier van justitie. Daarnaast ondervinden GI’s problemen door ontoereikende financiële afspraken, omdat het door de beschikbaarheidsfunctie lastig voor de GI’s is om flexibel te zijn in de bedrijfsvoering^6.25 vanwege een veelheid aan verschillende contracten, personeelstekorten en een toename van de complexiteit van casussen^6.26.

De problemen bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering hebben sinds de decentralisatie de aandacht van bestuur, politiek en media. Het afgelopen jaar stuurden de Raad voor de Kinderbescherming en de GI's gezamenlijk een brandbrief en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid gezamenlijk een signaalbrief aan de verantwoordelijke bewindslieden om aandacht te vragen voor de problemen: financiële tekorten, personeelstekorten, verzwaring van het werk en bureaucratische processen die ervoor zorgen dat jeugdigen met een maatregel niet tijdig passende zorg kunnen krijgen. Juist bij complexe problemen zou vaak geen passende hulp beschikbaar zijn. Volgens genoemde brieven worden rechterlijke beslissingen niet uitgevoerd en wettelijke normen niet nageleefd. De jeugdbeschermingsketen voldoet niet aan de minimale wettelijke kwaliteitseisen. Hierbij zou sprake zijn van problematiek die inherent is aan het huidige stelsel: de verdeling van de verantwoordelijkheid, de wijze van financiering en de schaalgrootte^6.27.

De afgelopen jaren is een veelheid aan onderzoek verricht naar deze problematiek. Veel aanbevelingen die hieruit voortgekomen zijn, zijn echter onvoldoende opgevolgd. In gevallen waar aanbevelingen wel zijn opgevolgd, hebben deze niet of nauwelijks geleid tot oplossingen voor problemen als onvoldoende beschikbaarheid van passende zorg, de concentratie van complexe zaken bij de GI's en de verscheidenheid in overeenkomsten met opdrachtgevers^6.28.

Aanbieders die hoge winsten realiseren

Terwijl veel aanbieders van jeugdzorg het financieel moeilijk hebben, verschijnen er in de media de laatste jaren geregeld berichten over zogenaamde ‘zorgcowboys’ die zeer hoge winsten zouden behalen met het aanbieden van jeugdzorg door zich exclusief te richten op de lichtere problematiek^6.27. Over het fenomeen werden ook Kamervragen gesteld^6.28. Bij werkbezoeken hoort de Jeugdautoriteit ook geregeld dat sommige aanbieders zich volledig richten op eenvoudige, lucratieve vormen van jeugdzorg en zo als het ware de krenten uit de pap halen. Ook zouden er aanbieders zijn die het niet zo nauw nemen met de regels of zelfs frauderen^6.29. Hoewel de aandacht voor dit fenomeen in de media geregeld stof doet opwaaien, zijn de exacte aard en omvang ervan niet duidelijk. In 2021 registreerde het Informatie Knooppunt Zorgfraude 457 signalen van zorgfraude, waarvan er 25 betrekking hadden op jeugdzorg. Dit betekende een stijging ten opzichte van 2020, toen 17 signalen geregistreerd werden. Desondanks wordt ervan uitgegaan dat deze signalen slechts het spreekwoordelijke topje van de ijsberg zijn^6.30. Fraude wordt gezien als een groot probleem bij de uitvoering van de Jeugdwet^6.31.omdat de jeugdzorg kwetsbaar is voor fraude en het toezicht versnipperd is^6.32. Hier dient wel bij aangetekend te worden dat hoge winsten niet per definitie betekenen dat sprake is van fraude. Maar ook als geen sprake is van daadwerkelijke onrechtmatigheid, wordt het maatschappelijk als onwenselijk gezien dat zorgaanbieders hoge winsten realiseren.