3. Aanbieders

De Stand van de Jeugdzorg 2024

Terug naar het overzicht

3. Aanbieders

Dit hoofdstuk in het kort:

  • De gemiddelde marge in de sector daalde de afgelopen jaren.
  • Het aantal aanbieders met een negatief resultaat nam toe.
  • Met name grote aanbieders hebben het financieel zwaar.
  • Governance in de jeugdzorg is een onderbelicht thema.
  • De afbouw van de gesloten jeugdhulp brengt veel onzekerheden met zich mee.

Aanbieders

Uit de eerder dit jaar gepubliceerde trendanalyse Financiële ontwikkelingen in de jeugdhulpsector51 en de impactanalyse Nieuwe Cao Jeugdzorg52 van de Jeugdautoriteit blijkt dat vooral de grote aanbieders te maken hebben met onder meer een hoog ziekteverzuim, fors gestegen personeelskosten en hoge energielasten, waardoor zij steeds minder financiële ruimte hebben voor investeringen in bijvoorbeeld innovatie. De gemiddelde marge in de sector daalde tussen 2018 en 2022 van 1,6% naar 1,1% en het aantal aanbieders met een negatief resultaat steeg in 2022. Over 2023 zijn nog geen volledige en betrouwbare gegevens beschikbaar op basis waarvan uitspraken gedaan kunnen worden over de ontwikkelingen in de financiële situatie van aanbieders. In een vervolg op de eerder dit jaar verschenen trendanalyse zal de Jeugdautoriteit hier later dit jaar op ingaan.

In de dagelijkse praktijk van de casuïstiek hoort de Jeugdautoriteit van aanbieders dat zij zich iedere keer weer net kunnen redden maar geen ruimte hebben om te investeren. Tegenvallers kunnen niet meer opgevangen worden en aanbieders verkeren steeds in onzekerheid of ze volgend jaar over voldoende middelen beschikken om te kunnen voortbestaan. De inzet van incidentele middelen (bijvoorbeeld uit de verkoop van onroerend goed) is wijdverbreid maar biedt geen oplossing voor de structurele problematiek in de sector. Er is wel sprake van een duidelijk verschil tussen de grote aanbieders die complexe zorg bieden en kleine aanbieders die vooral ‘lichte’ zorg leveren: de eerste groep heeft het financieel veel moeilijker. Tekenend is ook dat bij combinatie-instellingen – aanbieders die naast jeugdzorg ook andere zorg bieden zoals bijvoorbeeld gehandicaptenzorg – het aandeel jeugdzorg in de omzet afneemt. Uit een onderzoek van de Jeugdautoriteit en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) naar deze combinatie-instellingen kwam naar voren dat het risico bestaat dat deze aanbieders vaker jeugdzorgaanbod zullen afstoten wanneer dit structureel verlieslatend is, wat de continuïteit van de jeugdzorg in gevaar kan brengen53. De hoge administratieve lasten in de jeugdzorg, in vergelijking met andere vormen van zorg, kunnen hier een reden voor zijn. Een concreet voorbeeld van een ggz-aanbieder die besloot om te stoppen met jeugd-ggz omdat deze niet kostendekkend aan te bieden was, haalde dit jaar het nieuws54.

Een ander knelpunt dat de Jeugdautoriteit in de dagelijkse praktijk tegenkomt is dat aanbieders vaak wel een visie hebben op wat er wel en niet zou moeten gebeuren, maar dat het ontbreekt aan afstemming met opdrachtgevers. Aanbieders presenteren bijvoorbeeld innovaties waar gemeenten enthousiast over zijn, maar laten de kosten ongenoemd. Als gemeenten dan niet zelf naar de kosten vragen, leidt dit tot miscommunicatie. Wanneer de tarieven vervolgens als gevolg van de innovaties omhoog moeten, ontstaan er problemen.

Governance

Het onderwerp ‘governance in de jeugdzorg’ stond het afgelopen jaar regelmatig  in de belangstelling  naar aanleiding van berichtgeving over vermeende misstanden binnen het bestuur van een grote jeugdzorgaanbieder55. Hoewel de beeldvorming over het onderwerp governance vooral bepaald wordt door dergelijke incidenten, krijgt de JA in de praktijk  ook signalen dat ontoereikende kwaliteit van het intern toezicht een rol speelt bij het ontstaan van financiële problemen bij jeugdzorgaanbieders. 

De zorg kent, zoals de meeste sectoren, een governancecode: de Governancecode Zorg, een initiatief van de Brancheorganisaties Zorg (BOZ)56 . Jeugdzorg Nederland is geen lid van de BOZ, maar verlangt van leden wel dat zij zich aan de Governancecode Zorg conformeren57. De code is een vorm van zelfregulering en niet juridisch bindend. Dit betekent echter niet dat de code geen gewicht heeft: de toezichthouders de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Nederlandse Zorgautoriteit merken de code aan als een “breed gedragen veldnorm die geldt voor alle zorgaanbieders, ongeacht of zij lid zijn van een brancheorganisatie”58.

Er is niet veel onderzoek gedaan naar governance in de zorg en vrijwel geen onderzoek naar governance in specifiek de jeugdzorg. Op basis van het onderzoek dat gedaan is, kan gesteld worden dat de afgelopen jaren zeker vooruitgang is geboekt als het gaat om professionalisering van de governance in de zorg, maar dat de kwaliteit van de governance nog achterblijft bij andere sectoren59,60,61,62,63. Binnen de zorg lijkt het erop dat kleinere organisaties achterblijven in vergelijking met grotere organisaties en jeugdzorgorganisaties achterblijven bij organisaties in andere zorgsectoren. Op basis van het beschikbaar onderzoek is niet precies te zeggen in welke mate de kwaliteit van de governance in de jeugdzorg verschilt van de zorgsector als geheel of van andere deelsectoren. Het is echter denkbaar dat de jeugdzorg afwijkt doordat professionele partners in de Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg het stelsel strakker sturen en strakker toezicht houden op aanbieders dan de gemeenten doen. Zij doen het ook al langer en beschikken over meer expertise omdat het hun core business is. Ook is het momenteel niet verplicht voor jeugdzorgaanbieders om een onafhankelijke interne toezichthouder te hebben, terwijl dit voor andere zorgaanbieders wel het geval is (voor zogeheten combinatie-instellingen, die zowel jeugdzorg als andere zorg bieden, is dit derhalve al wel verplicht). Aankomende wetgeving beoogt deze verplichting, alsmede eisen met betrekking tot financiële transparantie die momenteel ook al voor zorgaanbieders gelden, eveneens voor jeugdzorgaanbieders in te voeren64.

Gelet op het belang van de kwaliteit van governance als het gaat om de continuïteit van de jeugdzorg is de JA momenteel bezig met de voorbereiding van een oriënterend onderzoek naar governance in de jeugdzorg. Dit onderzoek heeft tot doel om in algemene zin het functioneren van het interne toezicht in de jeugdzorgsector in beeld te brengen en dan met name de mate waarin het interne toezicht bijdraagt aan de continuïteit van jeugdzorg.

Gesloten jeugdhulp

Een specifieke categorie aanbieders die het financieel moeilijk heeft wordt gevormd door de aanbieders van gesloten jeugdhulp. De gesloten jeugdhulp is al lang onderhevig aan behoorlijke kritiek en kwam dit jaar opnieuw negatief in het nieuws door het veelbesproken rapport van ervaringsdeskundige Jason Bhugwandas65. Daarnaast constateerde de IGJ dat jongeren onvoldoende passende hulp krijgen in de gesloten jeugdhulp66. Het overheidsbeleid was de afgelopen jaren gericht op het aantal gesloten plaatsingen zo dicht mogelijk naar nul terug te brengen in 203067. Hiertoe wordt voor de periode 2024-2028 een bedrag van €182 miljoen beschikbaar gesteld voor frictiekosten voor de af- en ombouw van de gesloten jeugdhulp68.

Nog afgezien van het feit dat het onduidelijk is of er voldoende geschikte alternatieven beschikbaar zijn voor de gesloten jeugdhulp69, komen aanbieders door de af- en ombouw van de gesloten jeugdhulp ook in financiële problemen. De JA constateerde dat op 31 maart 2024 het gemiddelde bezettingspercentage in de gesloten jeugdhulp 81% was – een daling ten opzichte van een kwartaal eerder, toen het nog 85% was – terwijl algemeen aangenomen wordt dat een percentage van 90% noodzakelijk is om kostendekkend te kunnen opereren. De capaciteit nam in dezelfde periode ook af, maar met 1,4% minder sterk dan de bezetting70.

In de periodieke Monitor JeugdzorgPlus van de Jeugdautoriteit wordt sinds dit jaar ook de beschikbaarheid in kaart gebracht van zogenaamde hybride voorzieningen (voor groepen jeugdigen met en zonder machtiging gesloten jeugdhulp) en 24-uurs begeleiding als alternatief voor gesloten jeugdhulp. Op 31 maart 2024 was 17% van de capaciteit hybride inzetbaar en waren er 52 jeugdigen met 24-uurs begeleiding door een geregistreerde aanbieder van gesloten jeugdzorg. Omdat 31 maart 2024 het eerste meetmoment was valt over ontwikkelingen op dit gebied nu nog weinig te zeggen.

Duidelijk is dat de continuïteit van zorg onder druk staat door de afbouw van de gesloten jeugdhulp zonder gelijktijdige ontwikkeling van voldoende alternatieven. De financiële positie van de aanbieders vormt een belemmering voor de ontwikkeling van alternatieven. De financiële positie vraagt alle aandacht van de aanbieders waardoor weinig ruimte overblijft voor innovatie. Daarnaast is er onduidelijkheid over de wijze van financiering van de af- en ombouw en vraagt de af- en ombouw om personele inzet die niet voorhanden is vanwege de arbeidsmarktproblematiek.  Er is nog veel onduidelijk over de structurele kosten die alternatieven voor de gesloten jeugdhulp met zich mee gaan brengen71. Wel zijn in het kader van de Hervormingsagenda Jeugd structurele middelen beschikbaar gesteld voor de financiering van kleinschaligheid. Het Ministerie van VWS, de VNG en Jeugdzorg Nederland hebben in het kader van de bestuurlijke afspraken over de transformatie van de gesloten jeugdhulp ook een onderzoek geïnitieerd naar de structurele financiële effecten die gepaard gaan bij de transformatie van de gesloten jeugdhulp, waarvan de resultaten naar verwachting begin 2025 bekend worden72.

Geen jongeren in de gesloten jeugdhulp: ‘Ik geloof dat het kan’

Lees het interview met Leon Meijer, bestuurlijk aanjager voor de afbouw van de gesloten jeugdhulp.

Jeugdbescherming

Jeugdbescherming onderscheidt zich, net als jeugdreclassering, van andere vormen van jeugdzorg doordat jeugdbescherming alleen door Gecertificeerde Instellingen (GI's) uitgevoerd mag worden en, net als de gesloten jeugdhulp, alleen door de rechter opgelegd kan worden. Jeugdbescherming is wat betreft omvang een beperkt deel van de jeugdzorg. In 2023 bedroeg het aantal jeugdigen met jeugdbescherming of jeugdreclassering 8% van het totaal aantal jeugdigen met jeugdzorg. In tegenstelling tot jeugdhulp (met en zonder verblijf) is het gebruik van jeugdbescherming sinds de decentralisatie ook niet toegenomen: ten opzichte van 2015 was het aantal jeugdigen met jeugdbescherming in 2023 met 14% afgenomen en het aantal jeugdigen met jeugdreclassering zelfs met 31%, terwijl het aantal jeugdigen met jeugdhulp met 34% toenam73.

Dit betekent niet dat er geen problemen zijn in de jeugdbescherming. De jeugdbescherming komt geregeld negatief in het nieuws wanneer zich calamiteiten voordoen en de Algemene Rekenkamer publiceerde vorig jaar een zeer kritisch rapport over de jeugdbescherming74. De Inspectie Justitie en Veiligheid en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd hebben in september 2022 in een signaalbrief de minister voor Rechtsbescherming aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor het stelsel van jeugdbescherming en een tijdige inzet van jeugdzorg voor kinderen met een maatregel75. De personeelstekorten in de jeugdbescherming zouden nog groter zijn dan elders in de jeugdzorg, met name door een te hoge werkdruk. Gevolgen hiervan zijn lange wachtlijsten en het niet kunnen voldoen aan wettelijke normen door de GI's76. Er zijn wat dit betreft overigens wel grote verschillen tussen de GI’s77 en recent is hier ook enige verbetering opgetreden. Op 1 april 2024 waren verloop en verzuim bij de GI's 15% respectievelijk 7%, een daling ten opzichte van een half jaar eerder toen deze 16,2% respectievelijk 7,1% waren78. Mogelijk speelt hierbij een rol dat het Rijk en de VNG eind vorig jaar bestuurlijke afspraken gemaakt hebben over een landelijk tarief en bekostiging van de  jeugdbescherming, die onder andere tot doel hadden om op korte termijn de werkdruk te verlagen79.

Om de problemen in de jeugdbescherming op de lange termijn aan te pakken is er het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming80. Dit scenario gaat uit van vier basisprincipes: gezinsgericht, rechtsbeschermend en transparant, eenvoudig en lerend. Structuurwijzigingen moeten leiden tot een eenvoudiger stelsel en een andere, begrijpelijke en transparante manier van werken.

Deze nieuwe manier van werken wordt inmiddels in dertien regio’s beproefd in zogeheten proeftuinen en dit wordt momenteel verder uitgebreid, zo blijkt uit de meest recente voortgangsrapportage die dit jaar werd gepubliceerd81. Er loopt inmiddels ook een meerjarig onderzoeksprogramma dat beoogt inzicht te krijgen in zowel het proces als het maatschappelijk rendement van de proeftuinen82.

In de proeftuinen wordt integraal, systeemgericht en mensgericht gewerkt, dat wil zeggen dat betrokken organisaties ondersteuning en bescherming bieden als samenhangend geheel dat betrekking heeft op alle betrokkenen in een bepaalde thuissituatie. Hoewel deze manier van werken tegen knelpunten aanloopt zoals beperkingen die bestaande wet- en regelgeving met zich meebrengen en arbeidsmarkttekorten, zijn de ervaringen met de proeftuinen positief. Door het integraal werken, waarmee wordt aangesloten bij de ontwikkeling naar domeinoverstijgend werken, zijn  in veel gevallen geen juridische maatregelen nodig maar kunnen alternatieven als bijvoorbeeld schuldhulpverlening volstaan. In sommige proeftuinen zou door deze manier van werken ook het beroep op jeugdhulp aanzienlijk zijn verminderd83