3. Toename van het gebruik van de jeugdzorg

Ruim twee decennia geleden kreeg ongeveer 1 op de 27 jeugdigen een vorm van jeugdzorg en in 2009 was dit toegenomen tot ongeveer 1 op de 14^3.1. In 2015 was dit verder gestegen tot bijna 1 op de 12^3.2. Van een forse toename van het gebruik was dus al sprake lang voor de invoering van de Jeugdwet in 2015. De Jeugdwet heeft echter niet geleid tot een afname van het gebruik. Sinds 2015 is nog steeds sprake van een toename: in 2022 kreeg ruim 1 op de 10 jeugdigen een vorm van jeugdzorg^3.3. In getallen komt dit neer op 466.590 jeugdigen die in 2022 een vorm van jeugdzorg ontvingen. In de meeste gevallen ging het om jeugdhulp zonder verblijf (433.410). Jeugdhulp met verblijf (42.560), jeugdbescherming (38.705) en jeugdreclassering (7.440) kwamen minder voor^3.4. Verwacht wordt dat, bij ongewijzigd beleid, het gebruik van de jeugdzorg verder zal blijven toenemen^3.5.

Toename van het gebruik sinds 2015

Wordt specifiek gekeken naar de toename van het gebruik sinds 2015 dan is een aantal ontwikkelingen waar te nemen. Zo is de mate van toename verschillend per vorm van jeugdzorg. De stijging wordt vooral veroorzaakt door ambulante vormen van jeugdhulp, terwijl het gebruik van de ‘zwaardere’ vormen van zorg als jeugdzorg met verblijf, jeugdbescherming en jeugdreclassering een lichte afname laat zien^3.6. Dit is consistent met het beeld dat de grootste toename te zien is bij jeugdhulp via de zogeheten wijkteams^3.7. Deze wijkteams zijn door veel gemeenten ingesteld in het kader van de decentralisatie, in lijn met het doel van de Jeugdwet om laagdrempelige toegang te realiseren die er voor zou moeten zorgen dat in een eerder stadium zorg verleend wordt en zo het gebruik van dure tweedelijnszorg voorkomen wordt^3.8. In de praktijk blijkt echter dat de laagdrempelige en zichtbare toegang ook een aanzuigende werking kan hebben3.9. Een breed aanbod van jeugdzorg creëert vraag en leidt tot meer gebruik, ook omdat aanbieders zich profileren^3.10. In de gezondheidszorg staat dit fenomeen bekend als supplier‑induced demand^3.11. Uiteindelijk heeft het grootste deel van de jeugdigen in kwestie toch tweedelijnszorg nodig^3.12, waardoor per saldo het aantal jeugdigen met jeugdzorg alleen maar toeneemt. In ieder geval is het zo dat het verwachte effect van de decentralisatie, een verschuiving van ‘zware’ vormen van zorg naar ‘lichte’ vormen, vooralsnog niet opgetreden is^3.13. Deskundigen bevelen dan ook aan om de toegang zodanig toe te rusten dat aan de 'voorkant' beter geselecteerd en afgewogen kan worden wat nodig is en voor wie^3.14.

Daarnaast worden in verschillende onderzoeken allerhande andere redenen genoemd voor de toename van het gebruik van de jeugdzorg. Algemene maatschappelijke ontwikkelingen bijvoorbeeld: een toename van complexe scheidingen, groei van het aantal eenoudergezinnen, toegenomen prestatiedruk door steeds hogere eisen die door de samenleving gesteld worden, een hoge geluksnorm en geloof in de maakbaarheid van de samenleving en een verslechtering van de psychische gezondheid van jongeren^3.15. Waar in 2017 bijvoorbeeld 28% van de meisjes in het voortgezet onderwijs aangaf emotionele problemen te hebben, was dit in 2021 gestegen tot 43%. Van de jongens in het voortgezet onderwijs was dit 9% in 2017 en 13% in 2021^3.16. In het licht van deze cijfers is het opvallend dat het aantal jongens dat gebruik maakt van jeugdzorg hoger ligt dan het aantal meisjes: van de jeugdigen met jeugdzorg in 2021 was 55% jongen tegen 45% meisje. De toename van het aantal jeugdigen met jeugdzorg was tussen 2017 en 2021 wel hoger onder meisjes (20%) dan onder jongens (6%)^3.17.

Achterblijvende uitstroom

Daarnaast wordt gewezen op het feit dat de toename van het gebruik vooral veroorzaakt wordt door achterblijvende uitstroom en niet door toenemende instroom. Er zijn wat dit betreft grote verschillen tussen gemeenten. In sommige gemeenten blijft de uitstroom ver achter op de instroom, terwijl in andere gemeenten veel minder verschil is tussen uitstroom en instroom^3.20. Over 2021 waren voor 351 gemeenten gegevens beschikbaar over instroom en uitstroom in de jeugdzorg. In 317 gemeenten was de instroom groter dan de uitstroom, in 4 gemeenten waren instroom en uitstroom gelijk en in 30 gemeenten was de uitstroom groter dan de instroom. Gemiddeld was de instroom 22% hoger dan de uitstroom (mediaan 25%)^3.21.

Voor de achterblijvende uitstroom worden verschillende oorzaken aangewezen. Zo zou dit te maken hebben met een toename van meervoudige en complexe problematiek, aanbieders die slechts beperkt sturen op uitstroom, problemen bij het afschalen en beëindigen van zorg en een gebrek aan doorstroommogelijkheden door bijvoorbeeld wachtlijsten, de schaarste aan woningen en de beperkte toegang tot zorg binnen andere wettelijke kaders^3.22. De uitstroom wordt ook belemmerd door gebrekkige samenwerking en een sterke verkokering van het sociale domein^3.23.

"Toename van het gebruik wordt vooral veroorzaakt door achterblijvende uitstroom en niet door toenemende instroom"

Gevolg van de achterblijvende uitstroom is dat de duur van jeugdzorgtrajecten toeneemt: tussen 2015 en 2019 nam de duur bij jeugdhulp zonder verblijf met 31% toe en bij jeugdhulp met verblijf met 42%. Door de verwevenheid van de eerder genoemde factoren is echter niet duidelijk wat de belangrijkste oorzaak van de toegenomen trajectduur is^3.24. Wel wordt gewezen op het in eerste instantie inzetten van zorg die niet passend is of het inzetten van ineffectieve zorg^3.25. Ook worden redenen genoemd die specifiek met het jeugdzorgstelsel te maken hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om de reikwijdte van de jeugdzorg, die in de wet niet omschreven is waardoor het voor gemeenten moeilijk is om grenzen te stellen, concurrentie tussen aanbieders die samenwerking in de weg staat, verkokering van wetten, een gebrek aan financiële middelen voor innovatie en verschillen in schaalgrootte^3.26.

Hoewel deze redenen allemaal een rol kunnen spelen bij de toename van jeugdzorggebruik, zijn de meeste niet of nauwelijks te kwantificeren. Wel is duidelijk sprake van een complex samenspel van verschillende factoren, dat niet eenvoudig op te lossen is. De toename van het gebruik is in ieder geval niet op te vangen door alleen additionele financiële middelen. Integendeel, extra capaciteit zou alleen maar voor een verdere toename van het gebruik kunnen zorgen^3.27. Uit onderzoek naar zorggebruik in het algemeen blijkt dat vergroting van het aanbod gecompenseerd kan worden door een toename van de vraag, bijvoorbeeld door een stijging van verwijzingen en interventies die lang niet altijd noodzakelijk zijn^3.28. Dit zou ook voor de jeugdzorg kunnen gelden.