Inleiding

Jeugdzorg onder druk

Dat de jeugdzorg onder druk staat en met veel problemen kampt is duidelijk. Het afgelopen jaar werd door meerdere partijen aandacht gevraagd voor deze problemen: onder andere de Raad voor de Rechtspraak¹. de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid², de SER³ en aanbieders, professionals en cliëntorganisaties⁴ luidden de noodklok met de boodschap dat de continuïteit onder druk staat door een zorgelijke toename van wachtlijsten, professionals die gebukt gaan onder werkdruk en bureaucratie, financiële tekorten en arbeidsmarktproblematiek.

In 2015 werd de Jeugdwet van kracht die de jeugdzorg in Nederland grondig reorganiseerde. De Jeugdwet diende een aantal tekortkomingen van het jeugdstelsel op te lossen, geconstateerd in een evaluatie⁵ en door een parlementaire werkgroep⁶. Het ging hierbij om een te hoog gebruik van specialistische zorg, omdat preventie en lichtere vormen van ondersteuning te weinig gebruikt werden; een tekort aan samenhang in het stelsel door betrokkenheid van verschillende bestuurslagen, met bijbehorende verschillende verantwoordelijkheden, systemen en financieringsstromen; onnodige medicalisering van afwijkend gedrag en lange wachtlijsten⁷.

De Jeugdwet beoogde genoemde problemen op te lossen door de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg bij één bestuurslaag neer te leggen (decentralisatie naar de gemeenten), in te zetten op preventie en in een eerder stadium hulp te bieden. Het was de bedoeling te voorkomen dat problemen verergeren en in een later stadium zwaardere en langduriger hulp noodzakelijk is, te demedicaliseren, integrale hulp te bieden (“één gezin, één plan, één regisseur”) en professionals meer ruimte te geven door de regeldruk te verminderen⁸.

Tegelijkertijd met de invoering van de Jeugdwet, hoewel formeel hiervan losstaand, werd een bezuiniging op de jeugdzorg van €450 miljoen doorgevoerd op een budget van €3,5 miljard⁹. Uit internationaal onderzoek naar decentralisaties in zorg en welzijn was evenwel al bekend dat decentralisaties zeker niet per definitie tot grotere efficiëntie leiden¹⁰. In de eerste evaluatie van de Jeugdwet in 2018 werd deze samenloop van de decentralisatie met de bezuiniging als “ongelukkig” gekwalificeerd omdat van gemeenten en het zorgveld zowel continuïteit als innovatie verwacht werd, terwijl er minder budget beschikbaar was. Voorts constateert deze evaluatie dat de doelen van de Jeugdwet nog niet gerealiseerd zijn, maar dat dit ook niet verwacht had kunnen worden omdat de ambities “fors” zijn en de gewenste veranderingen nu eenmaal tijd kosten¹¹.

Acht jaar na de decentralisatie

Echter, inmiddels vijf jaar na genoemde evaluatie – en acht jaar na de invoering van de Jeugdwet – lijkt de situatie niet verbeterd. Algemeen kan geconcludeerd worden dat de doelen van de Jeugdwet niet bereikt zijn. Er is bijvoorbeeld nog altijd geen vermindering van het beroep op specialistische jeugdhulp te zien en het schort vaak aan samenwerking tussen aanbieders¹². Daarnaast lijkt het stelsel eerder ingewikkelder dan eenvoudiger geworden en is in plaats van een vermindering van het jeugdzorggebruik juist sprake van een toename¹³. Veel gemeenten geven veel meer geld aan jeugdzorg uit dan zij van het Rijk hiervoor ontvangen¹⁴.

Deze problemen zijn verre van nieuw. Al decennialang is er onvrede over het functioneren van de jeugdzorg en de decentralisatie heeft tot op heden deze onvrede niet weg kunnen nemen¹⁵. Eerder is van het tegenovergestelde sprake: problemen die de Jeugdwet had moeten aanpakken, zijn de afgelopen acht jaar groter geworden in plaats van kleiner. Er worden tal van oorzaken genoemd voor de problemen met het jeugdzorgstelsel. Veel is echter nog onduidelijk. Er wordt veel gesproken – in onderzoek, maar ook door stakeholders, in het nieuws en door de politiek – over problemen als wachtlijsten, personeelstekorten, ontoereikende tarieven en te hoge administratieve lasten, maar harde cijfers ontbreken vaak waardoor de exacte aard en omvang van deze problemen onduidelijk blijft.

Er is de afgelopen jaren een indrukwekkende hoeveelheid onderzoek gedaan naar de problemen in de jeugdzorg. Uit onze analyse van dit onderzoek blijkt dat veel onderzoek specifieke onderdelen van de jeugdzorg betreft. Er is minder onderzoek naar het stelsel als geheel. Zo is er bijvoorbeeld relatief veel onderzoek gedaan naar jeugdbescherming, terwijl dit qua omvang maar een klein deel van de gehele jeugdzorg betreft. Veel onderzoek is ook beperkt tot specifieke aspecten (bijvoorbeeld wachtlijsten) of is geografisch beperkt (bijvoorbeeld een enkele gemeente of regio). Aanbevelingen uit dergelijk onderzoek kunnen dan, als deze al opgevolgd worden, leiden tot ongewenste neveneffecten. Een goed voorbeeld hiervan is het recent bereikte akkoord over het verlagen van de werkdruk van jeugdbeschermers: dit kan een bijdrage leveren aan het verminderen van de personeelsproblemen, maar er tegelijkertijd toe leiden dat de wachttijden verder oplopen. Omdat alle onderdelen van het stelsel met elkaar samenhangen, is beleid gericht op het aanpakken van specifieke onderdelen of knelpunten niet of nauwelijks effectief.

De versnippering in het jeugdzorgveld staat een doeltreffende aanpak van problemen ook in de weg. Dit is overigens niets nieuws: het veld is sinds het ontstaan van de kinderbescherming in het begin van de twintigste eeuw altijd al gefragmenteerd geweest. De decentralisatie lijkt dit echter eerder erger dan beter gemaakt te hebben. Hoewel het idee achter de decentralisatie inhoudelijk begrijpelijk is (zorg zo dicht mogelijk bij huis, ook in lijn met het in 1989 wettelijk vastgelegde zo-zo-zo principe) zorgt het gebrek aan uniformiteit als het gaat om producten, productcodes, wijzen van inkoop en bekostigingsvarianten ervoor dat structurele monitoring en daarmee inzicht in het functioneren van het stelsel vrijwel onmogelijk is. Bovendien leidt dit gebrek aan uniformiteit tot aanzienlijke additionele administratieve lasten, die weer resulteren in een toename van de werkdruk en daarmee gepaard gaand verzuim en verloop. Deze personeelsproblematiek leidt vervolgens tot langere wachttijden die ten koste gaan van tijdige zorg en daarmee van de effectiviteit van de zorg. Zo ontstaat een welhaast onontwarbaar kluwen van vicieuze cirkels en komt het stelsel steeds verder onder druk te staan, wat een bedreiging voor de continuïteit betekent.

De Stand van de Jeugdzorg

In deze publicatie wordt de stand van zaken geschetst aan de hand van een aantal thema’s: de kosten van de jeugdzorg, toename van de kosten, toename van het gebruik van de jeugdzorg, reikwijdte van de jeugdzorg, wachtlijsten en wachttijden, aanbieders, vraag en aanbod, inkoop en wijze van bekostiging, tarieven, administratieve lasten, arbeidsmarkt en onderzoek en monitoring. Deze thema’s kunnen overigens niet los van elkaar gezien worden. De verschillende aspecten van de jeugdzorg hangen allemaal met elkaar samen en beïnvloeden elkaar. Volledigheidshalve wordt ook opgemerkt dat hier vooral wordt ingegaan op geconstateerde knelpunten, die een bedreiging kunnen vormen voor de continuïteit van de jeugdzorg.