De Stand van de Jeugdzorg

Voorwoord

Hoewel een behoorlijk deel van de jeugdzorgaanbieders verlies lijdt, blijft het aantal aanbieders bij wie op korte termijn voorzetting van de bedrijfsvoering in het geding is, redelijk beperkt. Zo bezien zou gesteld kunnen worden, dat het wel meevalt met de continuïteitsrisico’s in de jeugdzorg. Echter, het feit dat de afgelopen jaren steeds rond de 20% van de aanbieders met een omzet op jeugdzorg van boven de €2 miljoen er niet in slaagde kostendekkend te werken, is reden tot zorg. Als grote aanbieders in de problemen komen, zal hun aanbod niet eenvoudig door andere aanbieders overgenomen kunnen worden. Dit betekent een reëel risico op discontinuïteit en daarmee op de beschikbaarheid van voldoende jeugdzorg. Aanbieders kunnen veelal zonder veel problemen een bepaalde tijd verlieslijdend opereren, maar op de lange termijn is dit niet vol te houden. In voorkomende gevallen hebben aanbieders de afgelopen jaren verliezen weten op te vangen met incidentele opbrengsten, bijvoorbeeld uit de verkoop van vastgoed, maar dergelijke buffers raken daardoor wel uitgeput. Bovendien neemt de vraag naar jeugdzorg nog steeds toe en is het de verwachting dat deze vraag in de toekomst alleen maar zal blijven toenemen. Op een gegeven moment zijn gewoonweg de mensen en middelen er niet meer om aan deze vraag te voldoen. Voor een deel is dit al het geval, gezien de wachttijden. Dit is overigens niet alleen in de jeugdzorg een probleem, maar speelt in de hele zorgsector.

Het steeds toenemende gebruik van de jeugdzorg, vooral veroorzaakt door de toename van ‘lichte’ vormen van jeugdzorg, vormt een bedreiging voor de continuïteit omdat het zorgt voor een steeds grotere druk op het stelsel. De roep, zowel van binnen als van buiten de jeugdzorg, om een beter functionerend stelsel is dan ook groot. Vanuit alle mogelijke invalshoeken worden verbeteringen aangedragen, variërend van relatief beperkte aanpassingen tot omvangrijke stelselwijzigingen. Het meest recente voorbeeld hiervan is de (concept) Hervormingsagenda Jeugd 2023- 2028 die door het rijk, gemeenten en aanbieders is afgesproken. Opvallend is dat zowel de probleemanalyses als de voorgestelde wijzigingen gebaseerd zijn op ten minste onvolledige gegevens. Cijfers over zowel de gemaakte kosten als over de aantallen jeugdigen die gebruik maken van jeugdzorg zijn met onzekerheden omgeven en het ontbreekt aan eenduidige definities. De effectiviteit van de geboden zorg en de noodzaak tot het leveren van bepaalde vormen van zorg zijn onvoldoende onderbouwd. Dit voedt het wantrouwen in een stelsel waarin samenwerking in het belang van jeugdigen hoe dan ook niet vanzelf gaat. Het denken in termen van markten, kostenbeheersing, onderhandelingen en contracten lijkt dit wantrouwen nog verder aan te wakkeren. Het aanbod creëert de vraag (de productie staat centraal en niet de zorgbehoefte) en de angst voor risico’s (er mag letterlijk niets fout gaan) leidt tot steeds grotere toename van verantwoordingslasten en politieke druk. Doordat het ontbreekt aan één gezamenlijke aanpak (aanbieders en gemeenten willen ieder voor zich het wiel uitvinden), ontstaat een grote versnippering en ontbreekt het aan een collectieve verantwoordelijkheid.

Verbeteringen vragen om forse inspanningen van alle betrokken partijen en dan vooral van gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor de jeugdzorg, en van aanbieders, die de jeugdzorg uitvoeren. Betere samenwerking tussen gemeenten en aanbieders – en tussen gemeenten onderling en aanbieders onderling – gebaseerd op vertrouwen en professionaliteit en leidend tot uniformiteit, is noodzakelijk. Een beter inzicht in kosten, beschikbaarheid en effectiviteit van geboden zorg is nodig maar als dat niet geboden kán worden (het is geen exacte wetenschap) dan is het voeren van een open gesprek hierover en het aanvaarden dat niet alles bewezen kán worden, het minste dat verwacht mag worden.

De Hervormingsagenda biedt goede aanknopingspunten voor verbeteringen, waarbij wel aangetekend dient te worden dat de resultaten van de Hervormingsagenda afhankelijk zullen zijn van de manier waarop de voorgestelde maatregelen in de praktijk concreet vormgegeven worden. Heldere regievoering is daarbij noodzakelijk. Daarnaast is de Hervormingsagenda bijzonder veelomvattend; het lijkt niet realistisch te verwachten dat alle voorgestelde maatregelen en doelstellingen binnen afzienbare tijd gerealiseerd kunnen worden. Het is daarom noodzakelijk om duidelijke keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Het ligt voor de hand hierbij prioriteit te geven aan verdere standaardisatie, omdat dit bijdraagt aan zowel het verminderen van de administratieve lastendruk als aan het faciliteren van betere dataverzameling en monitoring.

Voorwaarden voor optimalisering van het stelsel zijn dat betrokken partijen handelen vanuit consistente visies, korte termijn denken vermijden en bereid zijn verder te kijken dan het eigen belang. Dit laatste zal niet eenvoudig zijn, omdat verschillende partijen tegengestelde belangen kunnen hebben. Beter gereguleerde marktwerking, uniforme kaders, effectieve monitoring en adequaat toezicht zijn hierbij noodzakelijke randvoorwaarden. Zowel gemeenten als aanbieders hoeven hierbij niet telkens opnieuw het wiel uit te vinden. Er is veel kennis en er zijn veel instrumenten die kunnen helpen om de jeugdzorg beter te laten functioneren, maar waar nog lang niet altijd gebruik van gemaakt wordt.

Het steeds toenemende gebruik van de jeugdzorg is echter ook een probleem dat niet alleen door het stelsel, gemeenten of aanbieders op te lossen is. Het is een probleem van de samenleving, waar de jeugdzorg een onlosmakelijk onderdeel van is. De jeugdzorg kan niet overal een oplossing voor bieden. In veel gevallen die momenteel bij de jeugdzorg terechtkomen, kan gekeken worden naar alternatieven buiten de jeugdzorg. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen van het gebruik van de jeugdzorg en de druk op het stelsel en daarmee continuïteitsrisico’s verminderen.

De Stand van de Jeugdzorg behelst een inventarisatie en analyse van beschikbare kennis over het functioneren van het jeugdstelsel, waarmee inzicht wordt gegeven in de stand van zaken wat betreft de continuïteit van de jeugdzorg. Er zijn de afgelopen jaren een groot aantal onderzoeken en rapporten verschenen over het functioneren van de jeugdzorg en ook in de media is de aandacht voor de jeugdzorg groot. Hier dient wel de kanttekening bij geplaatst te worden dat onderzoeken en rapporten veelal betrekking hebben op wat niet goed gaat, terwijl datgene wat wel goed gaat als vanzelfsprekend wordt beschouwd. Door deze éénzijdige focus, ook in het publieke debat, op problemen, misstanden en alles wat niet goed gaat, blijft het vele goede werk dat verricht wordt in de jeugdzorg onderbelicht.

De Jeugdautoriteit hoopt met deze Stand van de Jeugdzorg een bijdrage te leveren aan het lerend vermogen van de sector, maar ook nuances aan te brengen en discussies in een breder kader te plaatsen. Niet om verwijten te maken, maar om het prachtige en noodzakelijke werk in de sector nog meer te stimuleren.

Rol van de Jeugdautoriteit

Eén van de taken van de Jeugdautoriteit is het analyseren en signaleren van ontwikkelingen op het gebied van de jeugdzorg. Door onderzoek naar relevante ontwikkelingen in het stelsel draagt de Jeugdautoriteit bij aan inzicht in knelpunten én oplossingen. Daarom publiceert de Jeugdautoriteit dit jaar voor het eerst de Stand van de jeugdzorg.

Er is wetgeving in voorbereiding (Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg) waarmee het toezicht op de beschikbaarheid en continuïteit van jeugdzorg ondergebracht zal worden bij de Nederlandse Zorgautoriteit. De Jeugdautoriteit zal daarmee ophouden te bestaan. De taak van de Jeugdautoriteit op het gebied van het analyseren en signaleren zal bij de Nederlandse Zorgautoriteit onderdeel worden van het stelselonderzoek. Momenteel brengt de Nederlandse Zorgautoriteit periodiek een Stand van de zorg uit, waarin onder meer sectorspecifieke ontwikkelingen gesignaleerd worden. Naar verwachting zal in de Stand van de zorg vanaf 2025 ook de jeugdzorg opgenomen worden.

Om inzicht te verkrijgen in knelpunten met betrekking tot de continuïteit van jeugdzorg, heeft de Jeugdautoriteit de bestaande kennis over het functioneren van het jeugdzorgstelsel geïnventariseerd en geanalyseerd. Er is de afgelopen jaren een indrukwekkende hoeveelheid onderzoek gedaan naar de problemen in de jeugdzorg, maar veel onderzoek is beperkt tot specifieke aspecten (bijvoorbeeld wachtlijsten) of is geografisch beperkt (bijvoorbeeld een enkele gemeente of regio). Ook is vaak niet duidelijk wat de uitkomsten van deze onderzoeken hebben opgeleverd.

Het doel van deze inventarisatie is om bestaande kennis en inzichten samen te brengen, om een overzicht van en inzicht in de stand van zaken te geven met betrekking tot de continuïteit van de jeugdzorg. Er wordt een beeld geschetst van de actuele stand van zaken, trends en ontwikkelingen. Hiertoe zijn inzichten uit verschillende bronnen bijeengebracht en geanalyseerd, zoals onderzoeksrapporten, beleidsdocumenten en wetenschappelijke artikelen, maar ook informatie uit de dagelijkse praktijk van het toezicht en de casuïstiek van de Jeugdautoriteit.

Hieronder worden de belangrijkste bevindingen van deze inventarisatie in samenhang gepresenteerd. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat ten behoeve van de leesbaarheid hier geen verwijzingen zijn opgenomen. Voor de geïnteresseerde lezer zijn de onderbouwingen van de bevindingen te vinden in de onderliggende, gedetailleerde uitkomsten van de inventarisatie.

Wat jeugdzorg inhoudt

Jeugdzorg is een verzamelbegrip dat drie verschillende vormen van zorg omvat: jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Alle drie vormen van jeugdzorg kunnen ook in combinatie met elkaar voorkomen. Het aantal jeugdigen dat in 2022 een vorm van jeugdzorg kreeg bedroeg in totaal 466.590 (10,5%).

Verreweg het grootste deel van de jeugdzorg bestaat uit jeugdhulp. Jeugdhulp behelst vooral professionele ondersteuning bij problemen voor jeugdigen tot 18 jaar (in uitzonderlijke gevallen tot 23 jaar). Jeugdhulp kan vele vormen aannemen, van 'licht' tot 'zwaar', van ambulante begeleiding bij ADHD tot gedwongen opname. In 2022 kregen 433.410 jeugdigen een vorm van jeugdhulp zonder verblijf en 42.560 een vorm van jeugdhulp met verblijf. Jeugdbescherming is de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen. Een kinderbeschermingsmaatregel kan ondertoezichtstelling (OTS) zijn, waarbij verplicht hulp en ondersteuning bij de opvoeding ingezet wordt, of een maatregel waarbij het ouderlijk gezag beëindigd wordt. Deze maatregelen kunnen alleen door de rechter opgelegd worden en mogen alleen door Gecertificeerde Instellingen (GI's) worden uitgevoerd. In 2022 kregen 38.705 jeugdigen een vorm van jeugdbescherming. Jeugdreclassering tenslotte, kan door de rechter opgelegd worden aan jeugdigen die een delict gepleegd hebben. In 2022 kregen 7.440 jeugdigen een vorm van jeugdreclassering. Jeugdreclassering wordt net als jeugdbescherming uitgevoerd door GI's.

Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Dit betekent dat gemeenten verplicht zijn te zorgen dat jeugdzorg beschikbaar is voor jeugdigen die dit nodig hebben. Gemeenten doen dit voornamelijk door jeugdzorg in te kopen bij aanbieders. Het is de bedoeling dat gemeenten in de 42 jeugdzorgregio's samenwerken door bijvoorbeeld gezamenlijk bepaalde vormen van jeugdzorg in te kopen. Het gaat daarbij vaak om de meer specialistische jeugdzorg. Veel gemeenten hebben sinds 2015 ook zogenaamde wijkteams ingesteld die soms ook zelf 'lichte' vormen van jeugdzorg verzorgen, maar vooral functioneren als toegang tot de jeugdzorg. De belangrijkste verwijzer naar de jeugdzorg is echter de huisarts.

Algemene bevindingen

De algemene conclusie van deze inventarisatie is dat de continuïteit van de jeugdzorg niet vanzelfsprekend is. Het stelsel kent forse problemen die allemaal met elkaar samenhangen en waar geen quick fixes voor zijn. Een oplossing voor het ene probleem kan het andere probleem verergeren. Een voorbeeld hiervan is het recent bereikte akkoord over het verlagen van de werkdruk van jeugdbeschermers: dit kan een bijdrage leveren aan het verminderen van de personeelsproblemen, maar er tegelijkertijd toe leiden dat de wachttijden verder oplopen.

Sommige problemen in de jeugdzorg zijn stelselspecifiek, maar veel ook niet. Veel problemen in de jeugdzorg, zoals het steeds toenemende gebruik en het bestaan van wachttijden, waren er al lang voor de invoering van het huidige stelsel. Daarnaast ontkomt de jeugdzorg ook niet aan algemene maatschappelijke ontwikkelingen zoals COVID-19, inflatie en arbeidsmarkttekorten.

Weer een stelselwijziging lijkt in ieder geval geen oplossing. De geschiedenis leert dat stelselwijzigingen de problemen in de jeugdzorg niet oplossen. Bovendien levert een stelselwijziging op zichzelf ook een risico voor de continuïteit op, zoals bleek bij de laatste stelselwijziging in 2015. Dit was de reden dat destijds de Transitie Autoriteit Jeugd in het leven werd geroepen, de voorloper van de Jeugdautoriteit. Daarnaast heeft het huidige stelsel ook positieve kanten, zoals het laagdrempeliger toegankelijk maken van de jeugdzorg, die veelal echter onderbelicht blijven door de focus op wat er niet goed gaat. Het is beter om binnen het huidige stelsel te werken aan verbetering en optimalisering, waarbij overigens wel in gedachten moet worden gehouden dat er geen simpele oplossingen zijn en er geen wonderen verwacht moeten worden. Vaak wordt gedacht dat met het identificeren van bestaande best practices en deze vervolgens overal te implementeren, problemen opgelost kunnen worden. De praktijk leert echter dat wat op de ene plaats werkt, op de andere plaats niet werkt, omdat de jeugdzorg niet alleen complex is, maar ook verweven met de samenleving als geheel en daardoor sterk contextafhankelijk.

De kosten van de jeugdzorg

De steeds toenemende kosten van de jeugdzorg vormen een continuïteitsrisico omdat het stelsel onbetaalbaar en onhoudbaar wordt. Gemeenten geven meer aan jeugdzorg uit dan zij van het Rijk hiervoor uit het gemeentefonds ontvangen, wat de afgelopen jaren tot voortdurende onenigheid leidde tussen gemeenten en het Rijk over de financiën. Het structureel tekort werd voor 2019 geschat op tussen de €1,6 miljard en €1,8 miljard, waarbij er tussen gemeenten wel grote verschillen optraden. Gemeenten hebben vanwege deze tekorten naar manieren gezocht om de uitgaven voor jeugdzorg te beperken door bijvoorbeeld minder zorg in te kopen of door budgetplafonds te hanteren. Dit hoeft geen onmiddellijk risico voor de continuïteit te betekenen, maar als hierdoor wachttijden oplopen, beperkt het wel de beschikbaarheid van de zorg voor jeugdigen die deze zorg nodig hebben. Bovendien leiden budgettekorten ertoe dat gemeenten genoodzaakt worden op andere beleidsterreinen te bezuinigen. Indirect kan dit ook een additioneel negatief effect op de jeugdzorg hebben als bijvoorbeeld bezuinigd wordt op voorzieningen in het voorliggend veld die het beroep op de jeugdzorg zouden kunnen verminderen, zoals buurthuizen en bibliotheken.

De toename van de kosten wordt veroorzaakt door het feit dat steeds meer jeugdigen jeugdzorg gebruiken, zij langer jeugdzorg gebruiken en ook duurdere jeugdzorg. Twintig jaar geleden kreeg 1 op de 27 jeugdigen een vorm van jeugdzorg. In 2015 was dit gestegen tot 1 op de 12. Van een forse toename van het gebruik was dus al sprake voor de invoering van het huidige stelsel. De Jeugdwet leidde echter niet tot een afname van het gebruik: in 2022 kreeg ruim 1 op de 10 jeugdigen een vorm van jeugdzorg. Bovendien stegen de kosten sterker dan de aantallen jeugdigen met jeugdzorg en trajecten: tussen 2015 en 2019 nam het aantal jeugdigen met jeugdzorg toe met 17% en het aantal jeugdzorgtrajecten met 20%, maar de kosten van de jeugdzorg stegen met 53%.

Aanbieders en gemeenten

Als jeugdzorgaanbieders in dermate grote problemen komen dat zij hun bedrijfsvoering niet kunnen voortzetten, kan dit een acuut risico op discontinuïteit betekenen omdat de zorg lang niet altijd door een andere aanbieder overgenomen zal kunnen worden. Zeker als het gaat om grote aanbieders of om aanbieders van hoog specialistische zorg. De Jeugdautoriteit volgt deze aanbieders derhalve, om continuïteitsrisico’s in een zo vroeg mogelijk stadium te kunnen signaleren. Hiertoe is een systeem van toezicht in ontwikkeling, zodat een reële inschatting gemaakt kan worden van de risico’s op discontinuïteit. Ook aanbieders die als laag risico aangemerkt worden, worden gevolgd. De ervaring leert namelijk dat ook aanbieders die als laag risico te boek staan, in korte tijd in de problemen kunnen komen. Ontwikkelingen kunnen heel snel gaan als een aanbieder bijvoorbeeld een belangrijke aanbesteding misloopt.

Het lijkt erop dat de financiële positie van veel van deze jeugdzorgaanbieders de afgelopen jaren onder druk is komen te staan. Van de 250 tot 300 grote aanbieders van jeugdzorg, schommelde het percentage dat verlies leed de afgelopen vier jaar rond de 20%. In 2021 werd van 23% van de aanbieders geconstateerd dat zij een hoog continuïteitsrisico liepen. De afgelopen jaren had de Jeugdautoriteit gemiddeld zo’n 18 tot 20 aanbieders in casuïstiek: dat wil zeggen dat het voortbestaan van deze aanbieders acuut bedreigd werd.

Aanbieders wijten hun financiële problemen vooral aan niet kostendekkende tarieven, een toename van administratieve lasten door verschillen in voorwaarden tussen gemeenten en tekorten op de arbeidsmarkt waardoor duur ‘personeel niet in loondienst’ ingehuurd moet worden. De samenwerking met gemeenten en regio's verloopt veelal moeizaam en soms ook in een sfeer van wantrouwen.

Gemeenten moeten kiezen hoe zij aanbieders selecteren en hoe zij de jeugdzorg bekostigen. Daar zijn verschillende opties voor die allemaal voor- en nadelen hebben. Ongeacht de gekozen optie, leggen inkoop en bekostiging een behoorlijke (administratieve) last op zowel gemeenten als aanbieders. Verschillen in de voorwaarden die gemeenten stellen aan de te leveren zorg en aan de verantwoording over de geleverde zorg leggen een grote administratieve druk op aanbieders. Omgekeerd geldt ook voor gemeenten dat het werken met veel aanbieders de sturing bemoeilijkt.

anbestedingen vergen veel tijd, zeker wanneer sprake is van opeenvolgende kortlopende contracten. Samenwerking tussen verschillende aanbieders (bijvoorbeeld bij doorverwijzingen) kan gehinderd worden door de marktwerking en de bureaucratie. Tarieven zijn een onderwerp van constante discussie – en in voorkomende gevallen ook rechtszaken – omdat gemeenten trachten grip te houden op de uitgaven. De samenwerking lijkt in voorkomende gevallen gehinderd te worden door wederzijds wantrouwen. Waar aanbieders gemeenten verwijten dat de tarieven te laag zijn, verwijten gemeenten aanbieders dat er geen inzicht in de kostprijzen is.

Er is in de jeugdzorg nog een wereld te winnen als het gaat om het professionaliseren van zowel opdrachtgeverschap als opdrachtnemerschap. Gemeenten mogen van aanbieders verwachten dat zij hun governance en bedrijfsvoering op orde hebben en waar noodzakelijk constructief met elkaar samenwerken. Aanbieders mogen van gemeenten verwachten dat zij reële tarieven krijgen voor de geleverde zorg en dat gemeenten voldoende zorg inkopen. Bij het professionaliseren van de relatie hoort ook het vormgeven van gezamenlijke verantwoordelijkheden. Termen als opdrachtgever, opdrachtnemer en marktwerking suggereren te veel dat geen ruimte is voor samenwerking en een gedeelde verantwoordelijkheid. Wantrouwen en een gebrek aan transparantie zijn dan het gevolg. Het goede nieuws is dat zowel aanbieders als gemeenten hierbij voor een groot deel gebruik kunnen maken van bestaande instrumenten en dus niet zelf opnieuw het wiel hoeven uit te vinden. Zo zijn er de norm voor opdrachtgeverschap en de contractstandaarden voor de jeugdzorg van de VNG. Bij vragen over onder andere inkoop, contractmanagement of verantwoording kunnen zowel gemeenten als aanbieders een beroep doen op de regioadviseurs van het Ketenbureau i-Sociaal Domein. Een Model Prestatiecodes Jeugdzorg en een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) 'reële prijzen Jeugdwet' zijn in voorbereiding. Voor cliëntentevredenheidsonderzoek bestaat een standaard vragenlijst (Modelvragenlijst Cliëntervaring Jeugd en Ouders). Het programma '(Ont)Regel de Zorg' van het Ministerie van VWS heeft tot doel onnodige of omslachtige regels in de zorg, waaronder de jeugdzorg, terug te dringen. De Jeugdautoriteit ontwikkelt dit jaar het Kennis- en Informatiepunt Tarieven dat beoogt door voorlichting en informatievoorziening beschikbare kennis over tarieven te verzamelen en uit te dragen. Dergelijke instrumenten kunnen een belangrijke bedrage leveren aan wat momenteel lijkt op een ondoordringbaar woud van talloze verschillende productcodes, contractvormen en verantwoordingswijzen. Veel jeugdzorgaanbieders hebben sinds de decentralisatie te maken met een complexere bedrijfsvoering: zij hebben te maken met talloze verschillende productcodes. Meer regionale samenwerking tussen gemeenten kan ook een rol in spelen in het terugdringen van de administratieve lasten. In de praktijk zien we al dat veel gemeenten in meerdere of mindere mate in samenwerkingsverbanden opereren. Er zijn wel knelpunten als het gaat om regionale samenwerking. Zo komt de indeling van de regio's op verschillende beleidsterreinen niet overeen. Er zijn bijvoorbeeld 35 arbeidsmarktregio's, 25 veiligheidsregio's, 31 zorgkantoorregio’s en 42 jeugdzorgregio's. Een instrument dat een positieve bijdrage kan leveren aan regionale samenwerking is het door gemeenten opstellen van een gezamenlijke regiovisie, zoals opgenomen in genoemde norm voor opdrachtgeverschap. In 2022 had bijna twee derde van de jeugdzorgregio’s een regiovisie. Een punt van aandacht op dit gebied is wel dat de Jeugdautoriteit signalen krijgt dat steeds meer gemeenten zich terugtrekken uit regionale samenwerkingsverbanden en dat sommige regio's in de praktijk uiteenvallen in verschillende subregio's. De wet Verbetering Beschikbaarheid Jeugdzorg die op 1 januari 2025 in werking moet treden moet hier een oplossing voor bieden. Een knelpunt bij veel initiatieven die beogen regionale samenwerking te bevorderen en administratieve lastendruk te verminderen, is dat deze vaak vrijblijvend zijn. In dit licht is het positief dat in de Hervormingsagenda maatregelen op dit terrein zijn opgenomen. De regionale samenwerking en de regiovisie krijgen een wettelijke basis, samenwerking bij de inkoop van bepaalde vormen van jeugdzorg wordt verplicht en er wordt ingezet op verdergaande standaardisatie van contracten en productcodes. De gemeentelijke autonomie en het op lokaal en regionaal niveau organiseren van de jeugdzorg hoeven ook niet op gespannen voet te staan met bepaalde uniforme kaders. Een mate van standaardisatie op het gebied van inkoop, productcodes en verantwoording kan niet alleen een forse bijdrage leveren aan het terugdringen van administratieve lasten, maar ook effectievere monitoring van het stelsel mogelijk maken. Wanneer vergelijkbare gegevens beschikbaar zijn kan dit een bijdrage leveren aan het lerend vermogen van het stelsel.

Vraag en aanbod

Sinds de decentralisatie hebben gemeenten de vrijheid om het aanbod te bepalen: welke zorg aangeboden wordt, in welke mate deze aangeboden wordt en ook op welke wijze deze toegankelijk is. Gemeenten kunnen onvoldoende zorg inkopen, of niet de zorg waar vraag naar is, omdat zij onvoldoende zicht hebben op de vraag. Een model van het NJI kan voor gemeenten behulpzaam zijn bij het maken van een inschatting van de te verwachten vraag naar jeugdzorg. Dit model berekent het verwachte jeugdzorggebruik op basis van, onder andere, populatiekenmerken van een gemeente.

Het kan zo zijn dat gemeenten uit financiële overwegingen inzetten op goedkopere zorg. Hoewel dit gelet op de bestaande tekorten begrijpelijk is, kan deze benadering op de lange termijn contraproductief zijn als de in eerste instantie ingezette zorg niet passend blijkt waardoor uiteindelijk meer zorg en ook ‘zwaardere’ zorg nodig is, met als gevolg grotere druk op het stelsel en continuïteitsrisico’s. Deskundigen bevelen dan ook aan in te zetten op het verbeteren van de triage bij de toegang zodat direct de benodigde zorg ingezet kan worden. Dit kan bovendien een bijdrage leveren aan het terugdringen van wachttijden. Er zijn onvoldoende uniforme normen en kwaliteitseisen voor de jeugdzorg en bestaande kennis en evidence-based aanbod worden onvoldoende ingezet. Er wordt dan ook gepleit voor het ontwikkelen en implementeren van kwaliteitsstandaarden. De Hervormingagenda bevat meerdere maatregelen die tot doel hebben de kwaliteit van de jeugdzorg te verbeteren. Ook voor de continuïteit van zorg is dit van belang omdat discussies tussen aanbieder en gemeente vaak gaan over de noodzaak tot het leveren van (specifieke vormen van) zorg. Aanbieders kunnen vanuit een inhoudelijke overweging overgaan tot het leveren van zorg, terwijl niet altijd aangetoond kan worden dat deze werkt. Als vergoeding dan achterwege blijft komen aanbieders in financiële problemen.

Arbeidsmarkt

In de jeugdzorg werken bijna 33.000 personen (2,3% van het aantal mensen werkzaam in de brede sector zorg en welzijn). De jeugdzorg kampt met forse personeelstekorten. Dit is een probleem dat in de hele economie speelt en niet uniek is voor de sector of het stelsel. Er zijn wel een aantal factoren aan te wijzen die bijdragen aan de specifieke personeelsproblemen in de jeugdzorg: werknemers vinden de werkdruk te hoog en zijn ontevreden over de hoeveelheid administratieve lasten, die kunnen oplopen tot 30%. Voor jeugdzorgprofessionals met een SKJ-registratie geldt bovendien dat de dreiging van mogelijke tuchtzaken als last ervaren wordt, omdat zij oneigenlijk gebruik van tuchtzaken vrezen door ontevreden ouders of jeugdigen. Hoewel in de praktijk 71% van de tuchtklachten uiteindelijk niet tot een inhoudelijke behandeling leidt, ervaren beklaagde jeugdzorgprofessionals het tuchtrecht wel als zeer belastend. Dit alles leidt tot verzuim en verloop.

Zeker gelet op het feit dat er grote tekorten zijn op de hele arbeidsmarkt – en werknemers dus gemakkelijk ergens anders terechtkunnen – ziet de jeugdzorg zich meer dan ooit gesteld voor de noodzaak te trachten een aantrekkelijker werkgever te worden. Naast voor de hand liggende maatregelen als het terugdringen van de werkdruk en administratieve lasten, kan hierbij ingezet worden op het faciliteren van collegiale ondersteuning en mogelijkheden voor professionele ontwikkeling, aangezien dit, naast voldoening en erkenning, redenen zijn waarom werknemers binnen de sector werkzaam blijven.

Personeelsproblemen kunnen een bedreiging voor de continuïteit van de jeugdzorg betekenen. Het noopt aanbieders bijvoorbeeld tot het meer en meer inzetten van duur ‘personeel niet in loondienst’ wat forse additionele financiële lasten met zich meebrengt. Dit komt zowel uit onderzoek als uit de dagelijkse praktijk van de casuïstiek van de Jeugdautoriteit als belangrijk knelpunt naar voren.

Onderzoek en monitoring

Het aanpakken van de problemen in de jeugdzorg wordt bemoeilijkt door een gebrek aan inzicht in de exacte aard en omvang van deze problemen. Ook een veelheid aan onderzoek heeft dit de afgelopen jaren niet kunnen verhelpen, omdat het ontbreekt aan structurele, continue monitoring. Hierdoor is van veel knelpunten in het stelsel de precieze aard en omvang onbekend en blijft het de vraag in hoeverre de beeldvorming over bepaalde problemen juist is.

De onderzoeken die de afgelopen jaren gedaan zijn, zijn er evenmin in geslaagd om algemeen toepasbare best practices aan het licht te brengen. Onderzoeken leverden wel veel aanbevelingen op, maar in de praktijk blijken deze aanbevelingen vaak niet toegepast te worden of, als dit wel het geval was, niet de verwachte resultaten op te leveren. Er zijn wel een aantal factoren te ontwarren die bijdragen aan een relatief succesvol beleid, zoals consistent doorgevoerde visies en een grote rol voor monitoring.

Effectieve monitoring is noodzakelijk om de effecten van beleid te kunnen meten en beter te kunnen sturen door zowel financieel als inhoudelijk inzicht te krijgen in de resultaten van de jeugdzorg. Gemeenteraden ervaren momenteel ook weinig grip op het thema jeugdzorg vanwege een gebrek aan informatie, wat het uitvoeren van hun controlerende taak belemmert. Voorwaarde voor effectieve monitoring is wel dat beleidsdoelstellingen zo concreet mogelijk geformuleerd worden, zodat de resultaten meetbaar zijn. Hieraan schort het nog vaak.

Monitoring in de jeugdzorg wordt ook bemoeilijkt door het gebrek aan uniformiteit als het gaat om definities, productcodes en verantwoording. Dit is een stelselspecifiek probleem omdat het een direct gevolg is van de decentralisatie. In andere zorgvormen is dit veel minder een probleem, waardoor daar vaak wel landelijk inzicht bestaat in bijvoorbeeld wachttijden.

Een mate van standaardisatie en samenwerking op het gebied van inkoop, productcodes en verantwoording kan een belangrijke bijdrage leveren aan het faciliteren van effectieve monitoring. Gemeentelijke autonomie hoeft niet te betekenen dat iedere gemeente opnieuw het wiel moet uitvinden. Het is dan ook hoopgevend dat in de Hervormingsagenda veel aandacht wordt besteed aan het verbeteren van de monitoring, waarbij ambitieuze doelen worden geformuleerd zoals het realiseren van een landelijke monitor. Hier dient wel bij bedacht te worden dat het realiseren van deze ambities afhankelijk zal zijn van de wijze waarop een en ander in de praktijk geoperationaliseerd zal worden.